Катарсис

Оценка эффективности и иных параметров предложений Минфина России по «совершенствованию» методологии распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации

В текущем году Минфин приступил к очередному этапу изменения методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. При этом не принималось во внимание, что утвержденная в 2004 году постановлением Правительства методика и не изменяемая в течение двух лет была хороша уже тем, что сохраняла стабильность подходов.
Но «совершенству» нет предела. И, руководствуясь, видимо, самыми благими намерениями, Минфин последовательно обнародовал план изменения расчетов в новой Концепции повышения эффективности… и Бюджетном послании.
Конкретно предлагалось следующее новшество «с целью создания стимулов по увеличению поступлений доходов… внести изменения в методику распределения дотаций… создающие механизм стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы». В Бюджетном послании указано также: «чтобы снизить иждивенческие настроения… это может быть достигнуто, в том числе, путем изменения порядка расчета указанных дотаций, имея в виду не предусматривать их сокращение в случае достижения субъектом Российской Федерации более высоких относительно среднероссийского уровня показателей социально-экономического развития».
Формально и звучит и выглядит все достойно. Но вот какие проблемы на самом деле имеют место быть.
1. Что происходит со «стимулированием»?
Два года назад Минфин в целях повышения точности оценки налогового потенциала предложил добавить данные по добавленной стоимости за последний отчетный год. В этом году Минфин делает с точностью до наоборот - существенно снижает влияние последних лет на результаты оценки. Не останавливаясь на достигнутом тут же делается еще один строго обратной направленности ход - исключение из расчетов первого отчетного года (2002). В результате с одной стороны расчет «модернизируется», а с другой - тут же «состаривается».
2. Результаты от неучета опережающих темпов роста добавленной стоимости не оказывают практически никакого влияния на результаты расчетов
Какова же цена вопроса этим реформаторским мерам? Нулевая. Подавляющему большинству регионов от этих модификаций «ни горячо, ни холодно». Изменение размера трансферта по новой методике (несущей яркую бирку «стимулирующей») имеет отклонение от объемов по действующей схеме более чем на 10 % только по 5 субъектам Российской Федерации ! Иначе говоря, поданное «революционное» новшество на деле повлияло ничтожным образом. Громкий лозунг на деле оказался «пшиком».
Вообще гипотеза о наличии существенной заслуги региональных властей в роста валового регионального продукта вызывает сомнение. Чтобы увидеть влияние между повышением темпов добычи нефти на Сахалине и деятельностью губернатора «по развитию налоговой базы» надо обладать изрядным воображением.
3. Различия в отраслевом составе вносят серьезнейшие искажения в «огульное» срезание темпов роста
Следует вообще особо отметить, что налоговые доходы (база) и добавленная стоимость как таковая - две большие разницы. Отраслевые различия в уровне налоговой нагрузки настолько велики (отличаются в разы), что даже при снижении общего объема валового регионального продукта налоговый потенциал региона может оказаться выше, если при этом выросла доля соответствующих отраслей .
4. Путается цель и средство.
Для чего, в конце-концов предпринимаются эти действия? Для стимулирования регионов. Что для этого нужно? Чтобы размеры финансовой помощи не уменьшались, либо уменьшались незначительными темпами при улучшении экономической ситуации. Как решить эту проблему? Не уменьшать финпомощь. То есть не делать заведомо недостоверной и не точной оценку налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, которая, кстати, будет оказывать непосредственное влияние на всю прочую финансовую помощь, то есть искажения будут распространяться и на эти каналы поддержки, а обеспечивать стабильность распределения.
Вместо этого делается, как обычно, с точностью до наоборот - вносимые изменения по налоговому потенциалу приводят как раз к «перетряске» (правда, как было отмечено выше - незначительной) размеров трансфертов.
5. На самом деле главные изменения в методике вообще никак не связаны с объявленными ранее намерениями по ее «совершенствованию»!
Если бы Минфин ограничился указанными мерами - еще полбеды. Однако, несмотря на то, этого не было ни в Концепции, ни в Бюджетном послании, самые серьезные, катастрофические изменения коснулись совсем другой части методики - индекса бюджетных расходов.
Конкретнее сделано следующее: влияние стоимости топливно-энергетических ресурсов (Кжку) снижено с 0,25 до 0,10 (в два с половиной раза!), при расчете коэффициента цен добавлен показатель продолжительности отопительного сезона (!), а вместо федеральных стандартов стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг предложено брать внутренние расчеты Минфина.
И вот влияние этих «корректировок» уже не та мелочь, что описана в части налогового потенциала, что будет показано ниже.
Снижение значимости топливно-энергетических ресурсов в методике на 2007 год ничем не обосновано. Никаких отличий этого года от 2006 в части изменения соответствующих расходов территориальных бюджетов нет. То есть - ничего не меняется, но Минфин решил, что «вдруг» значимость данной категории затрат резко падает. А ведь дела обстоят с точностью до наоборот: введение ограничения предельных ростов тарифов вызвали признанную и Минфином дополнительную нагрузку на бюджеты регионов, темпы роста тарифов естественных монополий существенно опережают инфляцию.
Какое отношение к ценам на товары и услуги (ценовой коэффициент для прочих расходов) имеет отопительный сезон не удалось установить после длительного раздумья. Ведь цены в действующем коэффициенте уже рыночные - что же добавляется в результате разной длительности отопительного сезона? Неужели губернаторы и мэры специально приплачивают за счет бюджетных средств сверх рыночной цены за товары и услуги, если вдруг похолодает?
Наконец, изменение учитываемой стоимости жилищно-коммунальных услуг - еще одна загадка. Если не основываться на постановлении Правительства, как это делалось до сих пор, то зачем же оно вообще нужно. Ведь не секрет, что это постановление уже два года делает отнюдь не Минрегион (хотя и отвечает за него), а Минфин.
Единственное, что приходит на ум - «сумерки разума».
6. Каковы финансовые последствия всех предложенных Минфином корректировок?
действующая методика поправки по «стимулированию» налоговых усилий поправки в индекс бюджетных расходов (без учета изменения тарифов ЖКХ) все поправки в индекс бюджетных расходов
количество регионов со снижением трансферта 14 13 16 22
суммарный объем снижения трансферта -6,00 -5,18 -8,57 -17,61
количество регионов, где изменение трансферта по новой методике к трансферту 2006 года превышает:
10% 43 44 47 53
20% 23 23 30 37
30% 10 9 20 26
40% 7 6 16 21
50% 5 5 5 15
60% 4 5 3 8
70% 4 4 1 6
80% 3 3 1 3
90% 3 2 1 1
100% 3 1 1 1

Как видно из таблицы - если бы ничего не менялось, была бы решена по крайней мере одна задача, которую Минфин решать не хочет, - стабильное распределение финансовой помощи. Если же предложения Минфина пройдут, ну что же, значит более 20 регионов узнают, что их трансферт либо вырос, либо «упал» более чем на 40 %. Собственно, чем не идеальные условия для внедрения на местах среднесрочного финансового планирования?
ОБЩИЕ ВЫВОДЫ:
- поправки Минфина в методику распределения дотаций не имеют практически никакого отношения к заявленным им направлениям «совершенствования», при этом значимость «дополнительных» корректировок на порядок выше, чем заявленных
- вместо «стимулирования» получается строго обратный эффект - огромное перераспределение финансовой помощи между регионами, дестабилизация финансового положения территорий;
- уровень расчетной бюджетной обеспеченности делается искаженным и недостоверным намеренно, что приведет к адекватному искажению распределения и иных видов трансфертов;
- основной прогнозируемый результат изменений - «железная защита» антистимулирующих дотаций на сбалансированность и отсутствие возможности снижения их объема в обозримом будущем (ведь надо помогать регионам, у которых трансферт снижается - вот и дотации пригодятся);
- изменения этого года не предел: в следующем году придется с необходимостью опять пересматривать методику в результате завершения перехода Росстата с ОКОНХ на ОКВЭД.
ЧТО ДЕЛАТЬ?
Делать ровно так, как предлагает Минфин в рамках поправок в Бюджетный кодекс (с модификациями): утверждать распределение финансовой помощи между регионами на три года (в ценах очередного финансового года). В очередном году перераспределению будет подлежать только «инфляционная» добавка и финансовая помощь на последний плановый год (третий).
Ведь стимулирование в России - на самом деле это не когда «поощряют», а когда не отнимают!